2022-01-14 15:10
2021年是党和国家历史上具有里程碑意义的一年，也是网络视听行业制度体系和治理体系加快成熟定型的一年，网络视听法制化深入拓展，网络生态治理成效显著，网络传播秩序更加规范，网络空间日见清朗，全链条全周期全要素的行业监管与服务更加有力，为“十四五”开好局起好步打下坚实基础。
一、中央政策擘画新时代新征程网络视听高质量发展蓝图
新时代新征程是网络视听新的方位坐标，以席大大同志为核心的党中央高度重视互联网内容建设与管理，出台一系列重大方针政策，为网络视听高质量发展把舵指航。
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，把“过不了互联网这一关就过不了长期执政这一关”“健全互联网领导和管理体制，坚持依法管网治网，营造清朗的网络空间”等重大论断写进决议，从战略高度重视互联网内容建设和网络空间治理。中央先后印发《关于加强网络文明建设的意见》《关于新时代加强和改进思想政治工作的意见》《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》等一系列文件，在加强网络文明建设，改进网上思想政治工作，强化未成年人网络保护，建设健康文明的网络语言环境等方面对网络视听行业提出了新任务新要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《广播电视和网络视听“十四五”发展规划》《“十四五”国家信息化规划》等国家战略规划整体布局也聚焦文化强国、网络强国战略目标，为未来五年网络视听高质量发展指明了目标任务和方法路径。
二、网络视听制度体系更加成熟更加定型
“互联网不是法外之地”。2021年，网络视听“四梁八柱”的制度体系加快构建，既有法律法规进一步延伸适用到网络空间，社会主义核心价值观深度融入到立法执法司法普法各环节，不断把制度优势转化为治理效能。
一是网络立法进程加速，网络视听法治体系加快完善。《民法典》《未成年人保护法》《著作权法》《数据安全法》《个人信息保护法》等多部涉网络视听法律相继生效，在版权保护、未成年人网络保护、数据安全管理、用户个人信息保护等方面制定规则，网络视听监管范围从内容逐步延伸至公共服务、数据安全等更多领域，基本形成了内容管理、数据治理、平台治理、人员管事等一整套相互衔接、相互配套的法规体系，为网络视听高质量发展和高效能治理提供法治保障。
此外，文化产业促进法、广播电视法、网络犯罪防治法等法律法规加快制定或修订，《广播电视法（征求意见稿）》正式向社会公开征求意见，把通过固定、移动等终端，以单向、交互等形式向社会公众传播视频、音频等视听节目及其相关活动纳入广播电视活动，明确网络视听节目的广播电视属性，并将劣迹艺人管理、备案管理、片酬管理等网络视听与广播电视同一标准、一体管理的监管实践上升为法律条文，网络视听统筹安全与发展的法律框架体系渐趋完备。二是强化政策协同，网络视听治理规则进一步健全。2021年，中宣部、国家网信办、国家广电总局等多个部委出台30多个部门规章和规范性文件，涵盖网络视听全领域各环节，覆盖创作、生产、传播、评价等全链条各主体，加快从管脚下、管系统向管行业、管社会转变，从管一隅向管一域转变，全面重构网络视听治理规则和网络生态。
《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》《互联网广告管理办法（公开征求意见稿）》《金融产品网络营销管理办法（征求意见稿）》等文件已在征求意见，互联网信息服务管理办法，互联网信息服务严重失信主体信用信息管理办法，网络直播、自媒体、知识社区问答等新媒体业态和深度伪造等新技术应用的规范管理办法等正在加快修订或制定，不断推动中央政策、法律法规与行业治理相结合，用法制手段推进网络视听治理体系与治理能力现代化。
三、网络视听内容建设与管理更加垂直精准
2021年，主管部门坚持正确的政治方向、价值取向、审美导向，高效精准的网络视听节目创作、审核、备案、传播、评价等全链条管理体制机制更加完善。
第一，优化网络视听内容建设与管理机制。网络视听节目重大题材规划引导机制、内容审核与备案管理机制、播出调控机制、节目评价机制进一步健全。一是统筹谋划实施重大题材节目创作，进一步发挥重大题材网络影视剧项目库、网络影视剧IP征集平台作用，提前谋划策划选题，统筹调动优势资源，全流程指导推进，引导“理想照耀中国——国家广播电视总局庆祝中国共产党成立100周年主题作品创作展播活动”重大题材网络影视剧的高质量完成。二是进一步完善网络影视剧分类审核和备案管理，严把导向关、内容关、人员关、片酬关、播出关、宣传关。《关于网络影视剧中微短剧内容审核有关问题的通知》把网络微短剧纳入网络影视剧范畴，按同一标准、同一尺度来审核和备案。《网络短视频内容审核标准细则（2021）》对流量至上、畸形审美、“饭圈”乱象、追星炒星、无底线审丑和违法失德艺人、影视版权保护等新老问题提出更精准细化的审核要求。三是引导网络视听精品节目创作播出，持续开展“网络视听节目精品创作传播工程”扶持项目评审，推进网络视听节目季度、年度优秀网络视听作品推选活动，开展“弘扬社会主义核心价值观 共筑中国梦”主题原创网络视听节目征集推选和展播活动，用主旋律正能量节目挤压不良内容生存空间。四是探索建立节目评价机制，纠正唯流量、点击率、排行榜的评价标准，加强网络文艺评论的倡优抑劣作用。
第二，持续加强新业态管理。广电总局深化网络综艺节目专项整治工作成效显著，《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》明确视听平台不得播出偶像养成类节目和明星子女参加的综艺娱乐及真人秀节目，选秀类节目不得设置场外投票、打榜、助力等环节和通道，坚决抵制“唯流量”、泛娱乐化等不良倾向，绝不允许违法失德艺人利用网络平台发声出镜。《关于加强互联网电视短视频业务管理的通知》对短视频业务进入互联网电视提出明确管理要求，着力构建“弘扬主旋律、传播正能量”的大屏短视频生态。《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》《网络直播营销管理办法（试行）》，进一步加强网络直播行业的正面引导和规范管理，促进网络直播行业规范发展。第三，推进影视内容版权保护和节目创作规范化。2021年是影视版权法规制度进一步健全，重塑版权秩序的重要一年。《著作权法》为网络直播、短视频等视听作品版权保护提供了法律依据。《互联网用户公众账号信息服务管理规定》明确了视听平台对公众账号生产运营者影视切条侵权情况的管理责任。《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》要求网站平台建立知识产权保护规则和相应治理规则，履行知识产权保护责任。《网络短视频内容审核标准细则（2021）》明确不得播出“未经授权自行剪切、改编电影、电视剧、网络影视剧等各类视听节目及片段的”短视频内容。中宣部版权管理局和国家电影局相继发声，继续加大对短视频领域侵权行为的打击力度，坚决整治短视频平台以及自媒体、公众账号生产运营者未经授权复制、表演、传播他人影视、音乐等作品的侵权行为。视听平台通过购买版权内容、完善授权和结算机制、健全版权投诉机制，建立开放平台等方式，探索建立影视产业链各方版权保护和利益分享机制，共建健康有序、共生共赢的版权网络环境。
第四，完善未成年人网络保护。《未成年人保护法》规定网络音视频等网络服务提供者应当针对未成年人使用其服务设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，对网络视听行业制作播出未成年人节目提供了指引规范。《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》《关于加强网络文化市场未成年人保护工作的意见》等文件防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化，严禁选用未成年人参加选秀节目，严禁借“网红儿童”牟利等，有效遏制未成年人网络沉迷、非理性追星、过度消费等行为。第五，全面加强广告节目管理。2021年，《互联网广告管理办法（公开征求意见稿）》《关于做好校外培训广告管控的通知》《关于停止播出“美容贷”及类似广告的通知》《关于停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品的通知》等广告管理文件相继出台，规定了禁止干扰消费者正常使用网络的“一键关闭”和“发送同意”规则，强化了未成年人保护义务，对特殊商品或者服务的广告投放范围进行了限定，推动视听平台广告在法治轨道上运营。
四、网络视听综合治理效能实现新提升
2021年，主管部门坚持规范监管和促进发展相统一，立破并举、综合施策，重拳出击，深入开展网络视听行业生态化治理，共筑山青水秀的网络视听空间。
第一，全面加强网络视听节目及人员管理。主管部门积极参与文娱领域综合治理工作和“清朗”“净网”等系列专项行动，针对网络视听领域的唯流量论、泛娱乐化、“饭圈”乱象、“娘炮”和无底线审丑等畸形审美、明星天价片酬、劣迹艺人管理等突出问题进行持续性生态化治理，将平台、明星、企业、媒体等各类主体以及内容制作、营销、引进、播出等各环节全部纳入治理范围，重拳整治网络视听领域违法违规问题。《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》对网络视听节目选题取材、角色选取、表达方式提出基本原则和要求，从资格准入、业务指导、行为规范、教育培训等多方面加强对从业人员的管理，全面引导和规范网络视听节目传播秩序。
第二，压紧压实平台内容管理第一责任。国家发改委《市场准入负面清单（2021年版）》对广电总局56号令颁布后未取得《信息网络传播视听节目许可证》的视听平台，通过在视听网站信息登记备案管理平台履行备案手续后开展业务提供了政策依据。《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》《互联网信息服务算法推荐管理规定》《关于进一步加强娱乐明星网上信息规范相关工作的通知》等一系列文件，从制度层面明确了网络视听平台信息内容管理第一责任人的工作要求，并在公众账号信息服务活动管理、算法与数据安全管理机制、娱乐明星信息网上信息呈现与导向管理、网络语言传播、浪费食品的音视频信息传播等进行全面规范，把平台内容管理责任落实到采编制播各个环节，确保网络视听节目制播安全。第三，规范网络视听生产经营秩序。《关于平台经济领域的反垄断指南》《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》等规范性文件，规范平台可能具有排除、限制竞争效果以及经营者集中行为；对互联网平台实施分级分类精准管理，视频平台被划为社交娱乐类和信息资讯类平台，爱奇艺、腾讯视频、抖音、快手等平台或属于超级平台；明确网络直播类、在线影音类、短视频类平台均不得收集个人信息；掌握100万用户个人信息的网络平台运营者赴国外上市必须申报网络安全审查等。这些政策进一步界定网络视听行业边界和经营行为，客观上限制了平台通过无序投资扩展流量变现场景的扩张方式，促进平台之间的互联互通，营造公平有序的竞争环境。
2021年，市场监管总局依法禁止游戏直播行业的上市公司虎牙和斗鱼合并，要求腾讯在解除独家版权协议等方面恢复网络音乐市场竞争状态，成为网络视听行业首起被禁止实施的经营者集中案件和恢复市场竞争状态案件。工信部整治恶意屏蔽网址链接和干扰其他企业产品或服务运行等问题，拆除视频平台与社交平台、电商平台、搜索平台之间壁垒，长视频平台影视综独家版权作品的二创短视频可以外发到抖音、快手等短视频平台，短视频平台内容也可在微信分享，将给内容创作者和平台带来新流量、新变现渠道，促进长短视频平台联动融合寻找新的内容消费场景。第四，行业组织自治自律自教更主动积极。2021年，视听行业组织积极响应中央关于文娱领域综合治理工作部署，多层次多方面发布从业人员自律公约、自律管理办法、倡议书，持续推进行业自律与诚信建设，联合抵制违法失德劣迹艺人，反对侵权盗版，规范服务行为，有效发挥了引导创作、推出精品、提高审美、引领风尚的作用，助力建设山青水秀的网络生态。如中国网络视听节目服务协会坚决支持会员单位采取联合行动下架劣迹艺人节目，绝不为违法失德人员提供出镜发声的机会和平台。中国演出行业协会自2018年以来，共有446名网络主播被列入警示名单，一些违法失德演艺人员名列其中。各会员单位也加强对明星、经纪公司（工作室）、粉丝团（后援会）、娱乐类公众账号、MCN机构等账号和主体的管理，从源头上规范网上文娱信息发布，履行监看责任和管理责任。与此同时，相关社会团体也加强对视听平台广告、会员权益、直播等产品和服务的体察监督，推动文化产品和服务合理定价，推动主要平台取消超前点播，维护公平竞争秩序。
随着新一代信息技术推动网络视听新业态的迅速发展，新时代新征程文化强国和网络强国建设的深入推进，网络视听内容建设和网络空间治理进入更加规范有序的新征程，中央政策、法律法规与行业治理融通结合，制度体系和治理体系的系统性、整体性、协同性、针对性不断强化，全行业全链条全主体全过程生态化治理的长效机制日益健全，网络信息生产传播秩序向上向好的趋势更加巩固，推动网络视听为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大的价值引导力、文化凝聚力、精神推动力。
内容来源于：中国广电智库 作者：陈林 作者单位：国家广电总局发展研究中心